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第6課 西方的文官制度
課標要求 素養解讀
1.了解中國科舉與西方近代文官制度的淵源關系。2．知道西方近代文官制度的特點。 1.通過史料探究西方文官制度產生的原因和特點，辯證地認識西方文官制度的影響，培養學生的唯物史觀和史料實證等學科核心素養。2．立足于時空觀念，比較西方文官制度和我國古代科舉制度的異同，認識科舉制度對西方文官制度的影響。
知識點　西方文官制度出現的背景
[明歷史時空—記牢客觀史實]
1．中古時期
(1)西歐社會管理主要依靠教士和封建領主。
(2)隨著國王權力的擴大，國王往往挑選自己的親信處理事務，并賜予他們官職。
(3)官員只為國王和權貴服務。
2．17～18世紀
(1)歐美國家逐漸建立起資本主義制度，但官員的選拔仍存在許多問題。
(2)少數人或集團掌握著官員的任免權，導致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發。
3．內閣制和政黨政治形成后
出現了所謂的“政黨分肥制”，不但造成腐敗泛濫，還嚴重影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率。
[概念闡釋]　政黨分肥制
到了19世紀初期，英國基本形成了兩黨制，重要官員的任免權為議會多數黨所掌握。兩個政黨的交替執政，經常引起政府行政人員的大批更換，新上臺的執政黨把官職作為戰利品，“合法地”、公開地進行“肥缺分贓”，從而形成了“政黨分肥制”。
4．工業革命后
(1)國家管理職能急劇擴展，亟須建立能迅速處理日常事務的職業官僚體系。
(2)隨著教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強烈。
(3)向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。
[研史料實證—探究歷史本質]
情境探究　英國文官制度建立的背景　
史料　到18世紀末，英國官吏任用仍主要采用恩賜制、政黨分肥制等。19世紀，大批有關中國科舉制度的著作在英國問世。1835年，一位英國人撰文評價東印度公司采用公開考試競爭原則選拔文職人員時說：“這種中國人的發明創造在印度的充分發展，預示著或許將來有一天，它會像火藥和印刷術一樣，在國家制度中，引起另一次偉大變革。”1836年，英國觀察家默德赫斯特在著述中說：“假如我們的文職官員和副職官員在得到委任之前，能夠采取某種三級考試的選拔，那么他們就不會經常出錯了。”
——摘編自馬樺《英國文官考試制度研究》等
[問題]　 根據史料，概括英國文官制度建立的背景。
[提示]　舊的選官制度(恩賜制和政黨分肥制)導致政治腐敗和效率低下；中國科舉制度的影響；東印度公司公開考試競爭原則的影響。
[通歷史解釋—形成正確認識]
推動近代英國文官制度確立的原因
(1)中國科舉制度的影響：近代以來，關于中國選官制度的書籍大量傳入歐洲，法國啟蒙思想家伏爾泰大力推崇科舉制，這為英國創立文官制度提供了借鑒。
(2)工業革命的完成：工業革命后，英國的生產力水平大大提高，資產階級從功利主義原則出發，要求政府盡可能地提高管理效率，削減不必要的行政開支，這成為推動文官制度改革的巨大原動力。
(3)政府管理職能擴大：隨著工業化的發展，政府管理職能急劇擴展，管理的事務也越來越復雜，機構設置不斷增加，文官隊伍迅速膨脹，亟須建立有能力、能迅速處理日常事務的職業官僚體系，從而推動了政府改革文官選拔的范圍和形式。
(4)政黨分肥制的弊端：內閣制和政黨政治形成后，出現了所謂的“政黨分肥制”，“政黨分肥制”容易引發黨內矛盾，造成腐敗泛濫，嚴重影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率，引發社會的不滿。
(5)社會組織的改革經驗：1702年，英國劍橋大學三一學院首次使用試卷對學生進行考試。1853年，英國東印度公司在職員任用方面也采用書面考試的方法。
[針對訓練]
1．英國是世界上最早實行文官制度的國家之一。19世紀30年代，英國政府對文官制度進行了重大改革，推動英國文官制度改革的根本原因是(　　)
A．工業革命推動政治領域的變革
B．兩黨輪流執政，官員變動頻繁的影響
C．文官制度導致賣官鬻爵之事頻發
D．文官隊伍的急劇膨脹，行政效率低下
解析：選A　19世紀50年代，英國完成了工業革命，在這種形勢下，工業資產階級迫切要求建立一個廉政政府，它既能大大提高行政效率，又能節約開支，以利于把更多的資金用來發展經濟。然而當時政府的文官體制，遠不能適應新形勢的需要，因此必須對文官體制進行認真的整頓和改革，故選A項。
2．西方的文官制度是隨著資本主義政治、經濟不斷發展而逐步建立和發展的。對此說法合理的是(　　)
A．“恩賜官爵制”是其產生的根源
B．“政黨分肥制”直接導致了該制度的產生
C．教育程度的提高是其產生的重要誘因
D．該制度的建立消除了政治紛爭
解析：選C　教育程度的提高使人們要求參與政府工作的愿望日益強烈，因此教育程度的提高是其產生的重要誘因，故選C項；經濟基礎決定上層建筑，排除A項；“政黨分肥制”降低了行政效率，刺激了文官制度的產生，而非直接導致其產生，排除B項；D項說法絕對化，排除。
知識點　西方文官制度的建立、特點和影響
[明歷史時空—記牢客觀史實]
1．西方文官制度的內涵
西方國家的文官一般特指在政府行政部門任職的事務官，他們既是維護資產階級統治的工具，也擔負著管理社會公共事務的職能。
2．西方文官制度的建立
(1)英國文官制度的建立
①18世紀初，英國規定除了大臣以外，其他官員不得當選為下院議員。
②19世紀初，英國的一些政府部門開始設立常務次官的職位。這樣，英國政府的官員分為兩類：
政務官 包括大臣和政務次官或政務秘書，他們隨內閣共進退
事務官 即文官，包括常務次官直至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，不受黨派影響，可以長期任職
③1854年，英國與俄國在克里米亞作戰。由于政府機構混亂，官員昏庸無能，導致英軍因后勤供應問題傷亡慘重。1855年，英國頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試。
④1870年，英國再次頒布法令，規定多數重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優錄用，文官委員會有權獨立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度。
[思維點撥]　文官制度的運行方式
在英國，常任文官實行公開競考、擇優錄取的原則，這同時也是西方國家文官制度中最具代表性的原則之一。文官選拔考試的一般形式包括筆試、口試以及實際操作考試等?？荚嚪謨奢啠纵喛荚囈话愣嗖捎霉P試，復試則按所招文官的職位、類別的不同，采取相對靈活的錄取方式。文官一經錄用，非經法定事由或辭職，即可終身任職。
(2)其他資本主義國家文官制度的建立
①1883年，美國國會通過《美國文官法》，建立了文官制度。
②第二次世界大戰后，法國、德國和日本等國的文官制度也最終建立起來。
3．西方文官制度的特點
(1)公開考試和擇優錄用：凡是符合相關法律規定的公民，都可以參加文官考試，成績優異者得到錄用。
(2)政治中立和服從領導
①文官要在資產階級各政黨之間嚴格保持中立，不得公開參與政治活動。
②文官必須忠實執行政策，在政務官的領導下完成自己的本職工作。
(3)職務常任和論功晉升：文官只要沒有嚴重過錯，便可任職到退休。同時，文官根據工作成績得到晉升或懲罰。
4．西方文官制度的影響
(1)積極影響：規范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理，實現了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩定性和持續性，促進了國家治理水平的提高。
(2)消極影響
①容易滋生官僚習氣和僵化現象。
②文官人數急劇膨脹，大大增加了國家財政負擔。
③文官的層次也越來越多，工作項目層層報批，推諉扯皮，出現爭權奪利現象，一定程度上影響了政府的工作效率。
[思維點撥]　文官制度的改革趨勢
擴大招考范圍，增加量化考核的比例；調整文官結構，提高文官綜合素質；引入競爭機制，進一步改善功績制；精簡文官層次，加強文官間的交流；改革文官管理方式。
[研史料實證—探究歷史本質]
情境探究　西方文官制度的特點　
史料一　禁止文官尤其是財政部和外交部的官員參加賭博，以及各種商業、金融性投機活動；禁止文官在任職期間兼任其他職務；禁止引用、出版或發表因擔任某項職務而獲得的材料；凡利用職權泄漏國家機密的，根據《國家保密法》予以嚴懲。
[問題]　史料一說明英國對文官的哪方面做了限制。
[提示]　行政道德。
史料二　第一次世界大戰前，考核與晉升權完全掌握在各部部長手中，文官無從表示意見。文官委員會對此也無權干涉。1920年，政府正式在各部設置晉升委員會，專管公務員的定期考績及決定廢黜等事宜，以做到各部考績晉升方面的公正無私。
[問題]　根據史料二，說明英國文官在考核、晉升方面有什么特點。
[提示]　有專門的機構進行管理；公平、公正，不徇私舞弊。
[通歷史解釋—形成正確認識]
英國文官制度的主要特點
(1)具有穩定的傳統。文官從進入政府到退休為止，在政府內部流動較少，與外界接觸不多，容易滋長墨守成規的傾向。
(2)重視通才教育。文官考試著重大學文化課程，錄取人員來自少數貴族學校，20世紀80年代以后雖有專業教育的呼聲，但因各方面阻力未能實現。
(3)強化職業道德。文官有嚴格的職業道德和紀律，有利于建設良好的政風和法紀。
[針對訓練]
1．1854年，由當時的國會議員諾斯科特和杜維廉根據廣泛的調查，提出了一項改革文官制度的方案，由此進行的文官制度改革(　　)
一、將政府中的行政工作分為智力工作和機械工作兩大類，前者由大學生來擔當，后者由低級人員來充任；
二、初任人員均應在年輕時通過選拔考核；
三、各部人員實行統一管理，并可在各部之間互相轉調、提升；
四、官員的提升以上級的考核報告為依據
A．改變了英國的君主立憲政體
B．強化了英國的責任內閣制
C．削弱了政黨對國家政治的控制
D．推動了政府管理的科學化
解析：選D　根據材料信息可知，文官制度改革要求分工明確，官員統一管理，這有利于官員各盡其能，促進了政府的高效運轉，官職的提升以上級考核為依據，加強了管理，故選D項。
2．英國前首相張伯倫曾對常務次官們說：“你們沒有我們也能辦事，而我們沒有你們則不能做任何事?！边@體現了(　　)
A．政治中立利于政策的連續性
B．文官制度提高了政府的效率
C．英國文官系統的相對獨立性
D．責任內閣制下議會制約力強
解析：選C　材料中“你們沒有我們也能辦事，而我們沒有你們則不能做任何事”強調的是英國文官系統的相對獨立性，受政黨政治的影響較小，故選C項；A、B、D三項與材料無關，均排除。
[思維腦圖]
[要旨聚焦]
1．資本主義的發展需要高效的官員錄用制度。
2．19世紀中后期，英國首先建立了文官制度。后來，西方各國紛紛效仿。
3．西方文官制度的特點有考試錄用、中立、常任等，對政府管理產生了重要影響。
[學史明智·展情懷]
[材料展示]
材料　1883年，美國國會通過了《調整和改革美國文官制度的法律》，又稱《彭德爾頓法》，根據功績制的原則，規定對政府公務員的錄用，一定要經過競爭考試；考試要側重于實際工作需要的才能和知識。法律規定了公務員政治中立的原則，通過公務員考試并被國家正式雇傭的人員，不得因政黨關系等政治原因被革除職務。在此之后，美國國會又陸續通過了許多公務員管理方面的法律，使美國的公務員制度不斷得到發展和完善。
——轉引自瑛珺《美國公務員制度的產生
及〈文官制度改革法〉》
[思維升華]　西方公務員制度的作用
公務員考試選拔，體現了相對公平和公正性，有利于防止黨派借機謀取私利，有利于緩和社會矛盾；選拔的公務員具有一定的才能和知識，提高了公務員隊伍的素質，提高了國家治理能力；法律規定了公務員不得因政黨關系等政治原因被革除職務，保持了公務員隊伍的穩定，有利于保持政策的穩定性和持續性，有利于社會發展。
[學以致用]
1．西方國家絕大多數文官都必須通過公開的競爭考試，擇優錄取，政府任何一級文官職位，都要向成績優秀者開放，西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內容方式、條件、機構等方面固定下來，形成了制度。西方國家這一做法(　　)
A．提高了政府的行政效率　 B．保證了政策的延續性
C．改變了西方的階級結構 D．得益于工業化的完成
解析：選A　西方國家將公開競爭考試、擇優錄取的文官制度法律化、規范化，保證各級政府均選用成績優秀者擔任文官，提高了政府的行政效率，故選A項，排除B、C、D三項。
2．近代以來，英國事務官被看成是模范的政府官員?！傲疂?、無政治色彩和全力以赴，受到其他國家的羨慕”。由此可以推知英國(　　)
A．文官對本國工業化做出的貢獻較大
B．文官制度保證了國家政策的連續性
C．文官積極參與資產階級的黨派活動
D．文官制度首先確立了擇優錄取原則
解析：選B　根據材料內容并結合所學可知，1850年英國文官制度改革規定，負責具體行政事務的文官不得參選參議員，不得介入黨派活動，這在一定程度上保證了施政措施的連續性、穩定性，故選B項；文官制度改革是在1850年，而當時英國已經完成了工業化，排除A項；文官秉持“政治中立”原則，不得介入黨派活動，排除C項；古代中國的科舉考試早就確立了擇優錄取原則，排除D項。
[教材問題·再思辨]
1．讀教材P35“學習聚焦”：
史料　19世紀中后期，英國首先建立了文官制度。后來，西方各國紛紛效仿。
[設問]　文官制度首先在英國建立的原因有哪些？
[提示]　經過17世紀資產階級革命，英國較早建立起民主制度；啟蒙運動興起于英國，啟蒙思想廣泛傳播；書面考試在英國較早出現；工業革命在英國最早開展和完成，工業革命推動了文官制度的建立。
2．讀教材P35“學思之窗”：
史料　成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態度和進取心。
——《關于建立常任文官制度的報告》(1854年)
[設問]　根據史料，概括英國文官制度的特征。
[提示]　論功晉升。
[課程延伸]——關注教材的廣度
科舉制度對西方文官制度的影響
中國科舉制度對西方產生影響可追溯到16世紀后半期。最早向西方介紹中國科舉制度的是葡萄牙的兩位傳教士克魯茲和胡安·岡薩雷斯·德萬多薩。前者著有《中國游記》一書，對中國通過科舉考試選拔官員的做法倍加稱頌，后者在《偉大的中國》中詳細介紹了科舉考試的方法和內容。這兩本書在歐洲出版后，廣泛流傳，尤其是后者引起了歐洲人對中國政治制度的認真關注。
歐美各國在18世紀以前，文職官員的選用，或實行貴族世襲制、君主恩賜制，或實行政黨分肥制。這些文官任用辦法不可避免都會導致任人唯親，帶來結構性的腐敗，使各種無能之輩充斥政府之中，而因政黨更迭大批撤換官員還會引起周期性的政治震蕩，影響工作的連續性。而中國的科舉制度倡導競爭考試、擇優錄取，政權向平民開放，標榜公平取士，唯才是舉。因此，當西方了解了中國的這么一種文官制度后，大為贊賞，進而仿效，成為近現代西方文官制度的胚胎。由于中國科舉考試的示范以及文官考試制度自身發展的內在動力驅使，西方國家在19世紀前后紛紛建立了文官考試制度。
[課程深化]——提升教材的高度
西方文官制度的局限性
首先，資本主義國家的文官制度作為資本主義政治制度的組成部分，根本目的是維護資產階級統治，無法避免資本主義基本矛盾帶來的各種弊端。其次，文官制度的設計有許多待改進之處。例如：由于廣大婦女長期沒有和男子平等的待遇，她們很長時期內在文官體系里沒有得到重視；高級文官長期為名校畢業生所壟斷，而能進入這些學校的學生大多非富即貴，這就使得平民家庭出身的人難以進入高級文官的行列。再次，隨著政府管理職能的增加，文官人數激增，出現了機構臃腫重疊、層級繁雜的現象，不但耗費大量經費，加重政府財政負擔，而且造成眾多部門利益沖突，影響了工作效率。
[遷移應用]
1．門多薩在《大中華帝國史》中介紹了中國的科舉制，16世紀其被翻譯成意大利文、德文、拉丁文、英文、法文等多種文字，16世紀末僅西班牙文版本就有11種，意大利文版本有19種。這表明(　　)
A．科舉制影響了西方的文官制
B．中西方文化實現了相互交流
C．印刷技術助推西方文化發展
D．西方正在探索國家治理之路
解析：選D　16世紀是西方民族國家形成時期，因此對中國古代國家治理的措施非常感興趣，故選D項；A、B兩項材料未體現，排除；C項與材料主旨不符，排除。
2．19世紀后期以來，西方國家大多規定：文官不得參加黨派政治活動和捐助政黨活動經費，不得參加競選和兼為議員。該規定(　　)
A．消除了文官隊伍的貪污腐敗
B．推動了政治和管理分離
C．降低了文官制度的權威地位
D．導致了文官人數的膨脹
解析：選B　不允許文官介入政黨政治活動，這樣有助于文官保持政治中立，推動了政治和管理的分離，故選B項；A項中的“消除”表述絕對化，排除；禁止文官介入政黨政治不會降低文官制度的權威，排除C項；D項表述與題意無關，排除。
3．《列寧全集》中寫道：“這支隊伍被資產階級關系的氣氛所籠罩，他們呼吸的就是這種空氣，他們凝固了，變硬了，僵化了，擺脫不了這種空氣，他們的思想、感情、行為不能不是老樣子的?！睋丝芍?，西方文官制度(　　)
A．實現了政治和管理的區分
B．有利于管理專業化
C．改變了資本主義基本制度
D．容易滋生僵化現象
解析：選D　由材料中“他們凝固了……行為不能不是老樣子的”可知，西方文官制度導致了僵化現象，故選D項。
4．閱讀材料，完成下列要求。
材料一　“文官”一詞在中國古已有之。《后漢書·志第五·禮儀中》中就有：“立春，遣使者赍束帛以賜文官?！倍缭诖呵飸饑鴷r期我國就有職業文官。秦統一中國后，建立了一整套管理政府官員的制度，這就是中國古代的文官制度。在兩千余年的封建社會中，中國的文官制度不斷發展，日趨成熟。隋唐以后，政府采取公開考試、擇優授職的科舉制度，形成了一整套關于文官的錄取、任用、考核、回避、階制、獎懲、撫恤、待遇、退休、保障及激勵的規范與制度。……早在唐代，中國的典章制度即已傾倒日本朝野……西方資本主義國家的文官制度絕不是中國古代文官制度的簡單再現。
——摘編自戴小明《論中國古代文官制度》
材料二　1688年，光榮革命確立了資產階級統治和資本主義民主政治。為了克服政治上“政黨分贓制”帶來的政治混亂和提高官員行政素質，保證政黨輪流執政背景下行政工作連續性和穩定性，英國實行了文官制度，逐漸成為英國民主政治賴以存在和發展的基石。在文官制度中，考試制度又是文官制度的核心和支柱，英國文官制度的建立就是以考試制度的建立為開端的。1870年，英國政府頒布樞密院令，規定“凡未經考試并持有合格證書的一律不得從事任何事務性官職”，標志著以考試任職為核心的英國文官制度的正式確立。
——摘編自吳湖《英國文官考試制度的演變》
(1)根據材料一和所學知識，分析中國古代文官制度的特點。
(2)根據材料二及所學知識，從確立的原因方面進行中英對比，分析說明“西方資本主義國家的文官制度絕不是中國古代文官制度的簡單再現”。
解析：第(1)問，可以根據材料中的“早在春秋戰國時期我國就有職業文官”“在兩千余年的封建社會中，中國的文官制度不斷發展，日趨成熟”“隋唐以后，政府采取公開考試、擇優授職的科舉制度，形成了一整套關于文官的錄取……激勵的規范與制度……早在唐代，中國的典章制度即已傾倒日本朝野”等信息，并結合所學知識進行回答。第(2)問，可以根據材料中的“1688年，光榮革命確立了資產階級統治和資本主義民主政治”“為了克服政治上‘政黨分贓制’帶來的政治混亂和提高官員行政素質”和時間信息“1870年”，并聯系所學從政治制度、工業革命、政黨政治和社會發展等方面分析得出文官制度在英國確立的原因。對于在中國確立的原因應當聯系所學，從君主專制中央集權制度、封建經濟、儒家思想等方面來分析說明。
答案：(1)特點：起源早，不斷發展；功能完備，制度翔實，自成系統；以官、紳、教三位一體為核心；充滿了孤立性、保守性與專制性；影響深刻，范圍廣。
(2)英國確立的原因：君主立憲制度的確立；“政黨分贓制”帶來的弊端；工業革命的發展要求提高官員行政素質；政黨政治的成熟和社會發展的需求。
中國確立的原因：為了強化君主專制中央集權制度；保證封建經濟發展和繁榮；鞏固儒家思想的長期獨尊地位。
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