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第6課　西方的文官制度
課標要求
1.了解中國科舉制與西方近代文官制度的淵源關系。(時空觀念、歷史解釋)
2.知道西方近代文官制度的特點。(歷史解釋、史料實證)
時空定位
學習任務一　西方文官制度出現的背景
1.中古時期
(1)前期：西歐社會管理主要依靠教士和封建領主。
(2)后期：隨著王權的擴大，國王往往挑選自己的親信處理事務，并賜予他們官職。
2.近代早期
(1)17—18世紀，歐美國家逐漸建立起資本主義制度，少數人或集團掌握著官員的任免權，他們將官職私相授受，導致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發。
(2)內閣制和政黨政治形成后，出現了“政黨分肥制”，造成腐敗泛濫，嚴重影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率。
3.工業革命后
(1)英國等資本主義國家管理職能急劇擴展，亟須建立能迅速處理日常事務的職業官僚體系。
(2)隨著教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強烈。
(3)向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。
微思考
1.閱讀教材P36“思考點”：為什么說工業革命推動了文官制度的建立？
提示?、俟I革命推動了生產力的提高和教育的發展，資產階級需要擴大統治基礎。②政府管理職能擴大，需要大量的管理人才。
2.1881年7月2日，美國新任總統加菲爾德在華盛頓的一座火車站遭到一個沒有得到滿意官職的黨內支持者刺殺。(摘自教材P35)這反映出歐美資本主義國家在官員錄用上實行什么制度？
提示　實行“政黨分肥制”。
助學助考
1.概念闡釋——文官與文官制度
文官：也稱公務員，一般是指經過公開考試被政府擇優錄用，在中央及地方行政機構中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員。
文官制度：指西方國家政府以法律為依據，以公開競爭考試為手段，以選拔國家部門常任官員或雇員為中心內容，并對各級文官分門別類進行管理的一系列規章制度。
2.誤區警示——西方文官制度形成的根源
近代西方國家文官制度形成的根本原因是工業革命及其帶來的資本主義經濟的發展，中古時期的選官制度已經不能適應資本主義社會發展的需要，資產階級需要參與國家管理來更好地維護自身的利益。
3.概念闡釋——政黨分肥制
政黨分肥制，又稱政黨分贓制，是執政黨的領導人把政府公職、官位大量分配給本黨黨員的用人制度。政黨分肥制剛出現時曾起過否定以門第和私親任官的貴族制、恩賜制和徇私制的進步作用，但后來發展為一種任人唯親的制度。
學習任務二　西方文官制度的建立
1.英國最早確立文官制度
時間 目的/原因 內容
18世紀初 防止國王通過任命官員干預議會活動 除大臣以外，其他官員不得當選為下院議員
19世紀初 保證政府工作不受政黨更替的影響 政府部門開始設立常務次官：政務官與內閣共進退；事務官，即文官，負責具體事務，不受黨派影響，可以長期任職
1855年 政府機構混亂，官員昏庸無能，人們對政府的管理能力強烈不滿 建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試
1870年 進一步完善文官制度 多數重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優錄用，文官委員會有權獨立決定文官的基本錄用條件
2.西方文官制度的擴展
(1)美國：1883年，美國國會通過法案，建立了文官制度。
(2)其他：第二次世界大戰后，法國、德國和日本等國的文官制度建立起來。
微思考
閱讀教材P36“學思之窗”：這份報告的核心思想是什么？
提示　文官需經過考試錄用，獎勵能者。
助學助考
1.圖解歷史——英國文官制度的建立
2.誤區警示——英國政務官與事務官的區別
政務官主要負責決策，對代表的利益群體負政治責任，隨內閣共進退；事務官是指職業性的、處理具體事務的公務員系統的成員，不受黨派影響，可長期任職。學習任務三　西方文官制度的特點及影響
1.特點
(1)公開考試和擇優錄用：凡是符合相關法律規定的公民，都可以參加文官考試，成績優異者得到錄用。
(2)政治中立和服從領導
①文官要在資產階級各政黨之間嚴格保持中立，不得以公職身份參與政治活動。
②文官必須忠實執行政策，在政務官的領導下完成自己的本職工作。
(3)職務常任和論功晉升：文官只要沒有嚴重過錯，便可任職到退休。同時，文官根據工作成績得到晉升或懲罰。
2.影響
(1)積極
①規范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理，實現了政治和管理的分離。
②有利于政府工作的穩定性和持續性，促進了國家治理水平的提高。
(2)消極：容易滋生官僚習氣和僵化現象；文官人數急劇膨脹，大大增加了國家財政負擔；文官的層次越來越多，一定程度上影響了政府的工作效率。
微思考
1.“(文官制度)實現了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩定性和持續性?！?摘自教材P37)這一說法的依據是什么？
提示　實行兩官分途。
2.閱讀教材P37“歷史縱橫”：英國文官建立退休和晉升制度有什么作用？
提示　能夠吸引大批高素質的人才進入政府管理隊伍，保證了政府工作的穩定性和持續性，有利于提高國家治理能力。
助學助考
思維拓展——文官制度的改革趨勢
(1)擴大招考范圍，增加量化考核的比例。
(2)調整文官結構，提高文官綜合素質。
(3)引入競爭機制，進一步改善功績制。
(4)精簡文官層次，加強文官間的交流。
(5)改革文官管理方式。
重點難點
1.重點：近代西方文官制度的特點。
2.難點：近代西方文官制度產生的歷史背景。
主題一　近代西方文官制度的建立
任務1　學者觀點——近代文官制度建立的歷史淵源
史料　到18世紀末，英國官吏任用仍主要采用“恩賜制”“政黨分肥制”等。19世紀大批有關中國科舉制度的著作在英國問世。1835年一位英國人撰文評價東印度公司采用公開考試競爭原則選拔文職人員時說：“這種中國人的發明創造在印度的充分發展，預示著或許將來有一天，它會像火藥和印刷術一樣，在國家制度中，引起另一次偉大變革?！?br/>——據李華欣《英國文官考試
制度研究》等
【研討交流】 根據史料并結合所學知識，分析英國近代文官制度建立的歷史淵源。
【成果展示】 中國科舉制度的影響；東印度公司公開考試競爭原則的影響。
任務2　史料證史——英國文官制度確立的原因
史料　1688年光榮革命確立了資產階級統治，為了克服政治上“政黨分贓制”帶來的政治混亂和提高官員行政素質，保證政黨輪流執政背景下行政工作的連續性和穩定性，英國實行了文官制度。1870年，英國政府頒布樞密院令，規定“凡未經考試并持有合格證書的一律不得從事任何事務性官職”，標志著以考試任職為核心的英國文官制度的正式確立。
——摘自吳湖《英國文官考試
制度的演變》
【研討交流】 根據史料并結合所學知識，概述歸納英國文官制度確立的原因。
【成果展示】 英國君主立憲制度的確立；“政黨分贓制”帶來的弊端；工業革命的發展要求提高官員行政素質；政黨政治的成熟和社會發展的需求。
任務3　學者觀點——比較近代英國文官制度與中國古代科舉制的異同
史料　早在16、17世紀，一些來自東方的傳教士和旅行家就對中國的科舉制度有所著述。19世紀末，當科舉制在中國國內一片呼廢聲中走向窮途末路時，西方各國卻在對這一制度進行了長達百年研究的基礎上，成功移植并嫁接了具有現代科學意義的文官考試制度……隨著工業革命的完成，1853年英國政府有關部門建議實行公開競爭考試錄用制。1870年樞密院關于文官制改革的命令規定，多數重要文官職位必須通過公開競爭考試，擇優錄用。這些考試制度及原則與中國古老的科舉制度有著驚人的相似之處。
——摘編自劉海峰、胡宏偉《科舉學的歷史價值
與現實意義》、閻照祥《英國政治制度史》等
【研討交流】 根據史料并結合所學知識，指出近代英國文官制度與中國古代科舉制有何相似之處。
【成果展示】 都通過公開競爭考試的方法選拔人才；都以才學為錄取依據。
1.英國近代文官制度確立的原因
(1)工業革命的完成：工業革命提高了社會生產力和工作效率，對國家管理提出了新的要求。近代文官制度的確立，部分滿足了新興工業資產階級要求國家機器適應和保護生產力發展的愿望。
(2)政府管理職能擴大：政府機構設置增加，大量文官人員加劇了管理的混亂，改革勢在必行。
(3)政黨制度的完善：1832年議會改革后，英國形成了較為完善的兩黨制，政黨利益在文官任命中占據了首要地位，因此產生的政黨權力之爭及腐敗急需解決。
(4)可借鑒的經驗：19世紀前期印度殖民政府和牛津、劍橋兩所大學采用書面考試錄用職員的方法直接推動了英國文官制度的改革。
2.比較科舉制和近代西方文官制度的異同
相同點 角度 科舉制 文官制度
原則 公開考試、擇優錄取
標準 考試成績、才能
不同點 經濟根源 小農經濟的產物 資本主義工商業發展的產物
政治制度 君主專制中央集權制度 資本主義民主政治
階級屬性 地主階級 資產階級
主流思想 儒家思想 啟蒙思想
價值取向 忠孝廉節 自由、平等、博愛、公平
主題二　西方文官制度的特點和影響
任務1　史料證史——西方文官制度的特點
史料　19世紀中后期，英美推行了文官制度改革：文官任用采取公開平等考試、擇優錄取的辦法，只有具備一定的科學文化與專業知識的人才能擔任官吏；實行定期考績，按照勤惰、政績大小予以升降、獎懲；禁止文官介入黨派活動，文官不與執政黨共進退。
——程西筠《由恩賜官職到擇優錄士》
【研討交流】 根據史料概括英美等西方國家文官制度的特點。
【成果展示】 公開考試，擇優錄??；文官人員專業化和科學化，突出通才，定期考核，論功晉升；文官常任，政治中立。
任務2　名家說史——西方文官制度的影響和評價
史料一　英國文官制度的這種純粹的職業性還是非常有理由值得其他實行不同制度的國家妒忌的——它能讓政府在交替過程中產生的脫節減到最小并保持最高的效率。
——[英]瑪格麗特·撒切爾著、李宏強譯《唐寧街歲月》
史料二　這支隊伍被資產階級關系的氣氛所籠罩，他們呼吸的就是這種空氣，他們凝固了，變硬了，僵化了……對上司畢恭畢敬的習氣和某些“公”務特權把他們拴住了，通過股票和銀行，這支隊伍的上層分子完全成了金融資本的奴才，在某種程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影響的傳播者。
——[蘇]列寧《革命的一個根本問題》
【研討交流】 根據史料一、二，說明兩人對西方文官制度的不同看法。結合所學知識，談談你對西方文官制度的認識。
【成果展示】 不同看法：撒切爾夫人站在資產階級的立場，維護資本主義制度，肯定西方文官制度；列寧從無產階級革命家立場出發，出于推翻俄國資產階級臨時政府的現實需要，否定西方文官制度。
認識：西方文官制度是有階級性的，在資本主義國家，文官執行資產階級政治家制定的政策，是資本主義統治的工具。但由于文官的職業性和專業性，確實提高了政府的工作效率，并有利于保持國家治理的穩定性。
西方文官制度的地位和作用
(1)文官制度的建立，確保了政府工作的連續性和穩定性，文官制度已成為西方政治的穩定器。
(2)文官系統的相對獨立性，構成了一個特殊階層，充當了“從不更換的幕后政府”。
(3)文官制度中的“政治中立”原則有利于維護統治階級的整體利益。
(4)文官制度的科學化和法制化，保證了文官隊伍的優良素質，有利于提高政府的行政工作效率，適應了現代社會發展的需要。
隨堂演練
1.(據選擇性必修1教材P35“教材知識”改編)下圖所示是發生在近代美國的一起政治事件，1881年7月2日，美國新任總統加菲爾德在華盛頓的一座火車站遭到一個沒有得到滿意官職的黨內支持者刺殺，身受重傷，兩個多月后不治身亡。該事件主要反映出當時美國(　　)
A.政黨分肥制存在著嚴重的問題
B.政黨政治加劇了南北沖突
C.資本主義社會的基本矛盾激化
D.政府腐敗降低了行政效率
答案　A
解析　據材料信息可知，加菲爾德被刺殺是因為沒有給予黨內支持者以滿意的官職，這與當時實行的政黨分肥制有關，故選A項；1865年南北戰爭結束，排除B項；資本主義社會的基本矛盾是生產社會化與生產資料私人占有之間的矛盾，與加菲爾德遇刺無關，排除C項；材料反映總統因政黨分肥制沒有滿足支持者要求而被刺殺，并未降低行政效率，排除D項。
2.(據選擇性必修1教材P35－36“教材知識”改編)歐美國家內閣制和政黨政治形成后，出現了所謂的“政黨分肥制”，一旦內閣重組或執政黨更換，就要大批更換政府的工作人員。后來英國采用了新型的文官常任制度，通過嚴格的考試錄用文官，一旦錄用，其任職終身化，不受黨派更替的影響。文官制度的確立(　　)
A.有利于政府運轉的穩定性和連續性
B.容易導致政府官員腐敗
C.體現了英國政治的保守性和封閉性
D.降低了英國民主化程度
答案　A
解析　據題干信息可知，“政黨分肥制”下，政府的工作人員不穩定，“英國采用了新型的文官常任制度，通過嚴格的考試錄用文官，一旦錄用，其任職終身化，不受黨派更替的影響”，可知文官制度下，政府較為穩定，故選A項；題干提及的是文官制度的優越性，排除B、C、D三項。
3.(據選擇性必修1教材P36“學思之窗”改編)1854年，英國財政部在《關于建立常任文官制度的報告》中提出：“成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態度和進取心。”據此可知(　　)
A.該報告標志著英國文官制度的確立
B.建立文官制度意在提高政府工作效率
C.英國形成一套完整的文官晉升制度
D.政府工作質量不再受政黨更替的影響
答案　B
解析　據材料“成績突出……工作態度和進取心”可知，通過對成績突出和能夠勝任工作的公共服務人員的晉升及獎勵，鼓勵其工作態度和進取心，有利于提高政府的工作效率，故選B項。
4.(據選擇性必修1教材P37“史料閱讀”改編)1883年通過的美國文官法案規定：“任何公務人員不因此而承擔向政治基金會捐款的義務，也不因此承擔提供政治服務的義務。他們不因拒絕上述捐獻和服務而受到歧視?！边@一規定，體現了美國文官制度的(　　)
A.擇優錄取原則 B.職務常任原則
C.政治中立原則 D.論功晉升原則
答案　C
解析　“任何公務人員……歧視”指文官不得公開參與黨派政治活動，要在資產階級各政黨之間嚴格保持中立，即政治中立原則，故選C項；擇優錄取原則指文官的錄用主要是按考試成績，并參考個人資歷、學歷、品德和健康狀況來鑒別優劣，排除A項；職務常任主要指公務員一經公開考試和擇優錄取后，若沒有重大責任過失不得被免職，排除B項；論功晉升原則指成績突出的公共服務人員可以得到晉升，排除D項。
5.(據選擇性必修1教材P38“問題探究”改編)英國瑪格麗特·撒切爾在《唐寧街歲月》中寫道：“英國文官制度的這種純粹的職業性還是非常有理由值得其他實行不同制度的國家妒忌的——它能讓政府在交替過程中產生的脫節減到最小并保持最高的效率?！睋丝芍?，英國的文官制度(　　)
A.保持了政府工作的穩定
B.滋生了官場僵化現象
C.克服了政黨政治的弊端
D.保證了政壇局面穩定
答案　A
解析　據材料“它能讓政府在交替過程中產生的脫節減到最小并保持最高的效率”和所學可知，撒切爾夫人站在維護資本主義統治的角度，對英國的文官制度引以為豪，充分肯定了文官制度對維持政府管理的穩定性和持續性的作用，故選A項；材料“英國文官制度的這種純粹的職業性還是非常有理由值得其他實行不同制度的國家妒忌的”主旨體現的是文官制度的優點，文官制度滋生的官場僵化的現象是其消極影響，排除B項；據所學可知，文官制度在一定程度上有利于克服政黨政治的弊端，但“克服了”的說法過于絕對，排除C項；據所學可知，文官制度只是在一定程度上保證了政壇局面穩定，D項的說法過于絕對，排除。
6.(2022·遼寧高考·15)20世紀初，英國建立文官分類管理制度，采用品位分類的辦法。品即官階，代表等級、地位和報酬；位即職位，代表權力、職資和任務。官階不隨職位變動而改變。這反映了(　　)
A.貴族傳統的延續 B.官員地位的降低
C.黨派干預的加強 D.政府職能的擴大
答案　A
解析　英國采用品位分類的辦法，官階不隨職位變動而改變，品位分類是以人為中心，依地位高低分類和確定待遇，是一種“因人定職”的文官分類管理制度，其具有一定的貴族傳統特征，A項正確；題中只強調官階與職位的關系，并未涉及官員地位的變化，B項錯誤；文官制度的一個重要特點就是政治中立，受黨派干預較小，且題中并未涉及黨派干預，C項錯誤；政府職能擴大是文官制度產生的原因之一，但其與文官分類管理制度無關，D項錯誤。

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