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第6課
西方的文官制度
學習目標：
了解中國科舉制與西方近代文官制度的淵源關系，知道西方近代文官制度的特點以及對近現代中國公務員制度的影響。
文官制度
文 官：
文官制度：
又稱公務員制度 ，就是由國家法律或法令規定的各級文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、傳遞、培訓、晉升、調動、解 職、退休、保障等一系列規章制度和管理制度 。
西方的議員、內閣大臣是文官么？
考試產生；
負責執行；
職務常任。
民選產生；
掌握決策；
更迭頻繁。
19世紀中后期，
英國首先建立了文官制度。
也稱公務員、事務官，一般是指經過公開考試被政府擇優錄用，在中央及地方行政機構中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員。
時空坐標
中古時期(500—1500年) 內閣制和政黨政治形成后 18世紀初—1870年 1883年 第二次世界大戰后
恩賜官爵 政黨分肥制 英國文官制度 美國文官制度 法德日建立文官制度
西方文官制度(特點：公開考試，擇優錄用，政治中立，工作隱名，職務常任，論功晉升)
目錄
第一章
西方文官制度出現的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度的特點和影響
習題檢測
第二章
第三章
第四章
西方文官制度出現的背景
第一章
一、西方文官制度出現的背景
無專門
政府官員
5-13世紀
莊園是基本治理單位，管理主要依靠教士和封建領主，封建主直接統治人民。
恩賜官爵制
14-17世紀
民族國家興起，國王任命親信擔任政府官員，西方文官制度的萌芽。
個人贍徇制
17-18世紀
重要官員由議會任免，一般官員由國王和貴族控制的樞密院任免
政黨分肥制
19世紀后
資產階級政黨制度日益成熟，執政黨把政府職位分配給黨內同僚
英國舊有的選官方式有哪些？
趨勢：從忠于個人到忠于政黨；從貴族化漸趨平民化
官位掌握在貴族手里，效忠于個人，導致政治亂象頻發
造成腐敗泛濫，嚴重影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率。
一、西方文官制度出現的背景
（一）恩賜官爵制（14-17世紀）
國王權力逐步擴大，需要處理的事務越來越多。國王挑選自己的親信，并賜予他們官職，官員只為國王和權貴服務，類似于仆從。
官位掌握在貴族手里，效忠于個人
由于“恩賜制”的影響，英國文官系統相當紊亂……多年來，文官管理缺少統一有效的管理監督，升遷、使用、獎懲和任免缺少常規章法，人員調配不當，工作時間長短不一。有的部門每日僅工作5-6小時，眾人懶散，浮游度日。
——閻照祥《英國政治制度史》
恩賜制導致政治亂象頻發
一、西方文官制度出現的背景
（二）個人贍徇制與政黨分肥制（17-18世紀）
1.個人贍徇制：資本主義制度建立后，少數人或集團掌握官員的任免權，他們將官職作為禮品或商品，私相授受，導致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發。
2.政黨分肥制：內閣制和政黨政治形成后，出現“政黨分肥制”。
入主白宮后，杰斐遜做了一件破天荒的事情：他強制要求聯邦黨官員、以及一些舊官員必須辭職，讓出職位給那些曾經幫助他當上總統的人。開啟了美國政黨分肥制的先河。
◎托馬斯·杰斐遜（1801-1809）
材料1：每個不同黨派的總統上臺后，對只要在競選中為本黨出過力出過錢的人，不問才能如何，都要安排一官半職。這些追求者，多數無一技之長，對政府賦予的職責不感興趣，其中不乏既無才又缺德之輩。
——張茲暑《美國政黨分肥制述略》
材料2：1841年，哈里森當選美國總統，一個月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當選總統，分官使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導致加菲爾德總統被刺殺。 ——《西方文官制度》
造成腐敗泛濫，嚴重影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率。
客觀上打破政府的貴族化傳統，為更多平民進入政府任職創造條件
時期 社會特征 選官方式 特點或弊端
中古時期
17世紀
18世紀以來
封君封臣、王權與教權并立
恩賜制
官員只是為國王和權貴服務，類似于仆從
逐漸建立起資本主義制度
個人恩惠制
導致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發
西方內閣制和政黨政治形成
政黨分肥制
腐敗泛濫，影響政府工作的連續性和穩定性，降低了行政效率。
傳統選官制度的弊端
他們是既得利益者，為何要改革？
一、西方文官制度出現的背景
經濟:
政治：
一.西方文官制度出現的背景
工業革命的推動；
材料：工業革命帶來的生產力水平的大提高導致政府管理職能的膨脹，政府面臨著許多新課題：除了維護社會治安、國防、財政、稅收等傳統事務，還要擔負起經濟、文化、科技等新的社會事務的管理，以發揮政權的杠桿作用。經濟基礎的變化必然要求上層建筑做出調整。工業資產階級經濟實力的猛增使其政治要求增加。他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機會平等、自由競爭，建立一個廉潔而高效的政府，更大程度地維護他們的既得利益。從政治上促進英國經濟的發展，提高國民生活水平。工業革命猶如經濟魔棍，點化出了19世紀中葉英國政治改革的浪潮，選舉與考試相配套的文官制度由此誕生了。
---鮑紅信《英國近代文官制度的建立》
資本主義制度的建立
生產力發展
工業革命
經濟基礎
社會分工復雜 政府職能擴大
上層建筑
工業資產階級提出政治訴求
亟需新的職業官僚體系
穩定、持續、廉潔、高效
為什么說工業革命推動文官制度的建立？
經濟基礎決定上層建筑
啟蒙思想的影響和教育程度的提高
一.西方文官制度出現的背景
思想：
（材料：隨著“天賦人權”、“人人生而平等”思想深入人心，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強烈。于是，向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。
——《國家制度與社會治理》
中國古代科舉制提供了借鑒
外部：
科舉制：
公開考試、擇優任官
成為制度建立的借鑒
“當我接受聯合國的邀請來中國講授文官制度的時候，我深感驚訝。因為在我們西方所有的政治學教科書中，當談及文官制度時，都把它的創始者歸于中國。”
—1983，美國人事署長艾侖 坎貝爾
啟蒙思想：
自由競爭、機會均等的思想成為理論基礎。
1854年克里米亞戰爭。
一.西方文官制度出現的背景
6.催化劑：
克里米亞戰爭
1853年至1856年，俄羅斯與英國、法國為爭奪小亞細亞地區權利而爆發的一場戰爭。
1853年，英國在克里米亞戰爭中的慘敗。戰爭失敗的克里米亞戰敗的一個重要原因是政府腐敗無能。三萬五千名英軍士兵圍攻塞瓦斯托波爾要塞，卻只有不到半數能夠回國。士兵們忍受嚴冬的暴雨，卻得不到像樣的補給和醫療救助，竟有一萬六千多人死于后勤的短缺。這使得全國人民極其憤慨，并在議員們的強烈攻擊下，使得當時的內閣被迫辭職。
材料：不料一場多國戰爭成了文官制度改革的催化劑。這時，俄羅斯搶奪奧斯曼帝國“遺產”的戰爭已有一年，英國為控制地中海和加強在東方的殖民統治，正式對俄國宣戰，參加克里米亞戰爭。戰爭使政府問題暴露無遺……呼吁建立廉潔高效的文官制度。
——閻照祥 《英國史》
西方傳統選官制的弊端；
1.歷史：
2.經濟:
3.政治：
4.思想：
5.外部：
工業革命的推動；
資本主義制度的建立；
啟蒙思想的影響和教育程度的提高；
中國古代科舉制提供了借鑒；
石板畫：克里米亞戰爭中英國傷病士兵們在寒冷中掙扎
西方文官制度的建立
第二章
（一）英國：
形成過程：
事務官：即文官，包括常務次官直至以下的一般政府工作人員，負責具體事務，政治上保持中立，不受黨派影響，長期任職。
政務官：包括大臣和政務次官或政務秘書，負責制定政策，與內閣共進退。退。
限制官員當選為下院議員
開始設立常務次官
作用：實現了政治和管理的分離，既維持了代議制下政黨輪流執政的特點，又保證了政府工作的穩定性和持續性。
最終確立
兩官分途
《關于建立常任文官制度的報告》（奠定了后來英國文官制度的基礎）
凡受國王的任命及取得國王年金，皆不能當選為下院議員……各部門大臣可以同時是下院議員。
——1701年《王位繼承法》
劍橋、牛津等實行書面考試
18世紀初
19世紀初
1855年
1870年
1854年
1702年
1853年
東印度公司書面考試錄用職員
原因：防止國王通過任命官員干預議會活動
原因：保證政府工作不受政黨更替的影響
英國在克里米亞作戰損失慘重
接受建議報告，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦候選人進行考試——初步形成
再次頒布法令，規定多數重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優錄用
1、通過建立適當的考試系統，選拔能干的人才從事公共服務。
2、成績突出的公共服務人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務人員勤勉的工作態度和進取心。
——《關于建立常任文官制度的報告》
核心思想：考試錄用，獎勵能者。
最早建立文官制度的國家
二.西方文官制度出現的建立
材料1：1765年，英國駐印度總督羅伯特·克拉夫著手改革英屬印度的吏治。他一方面嚴禁東印度公司職員接受賄賂，另一方面，要求直接從倫敦考選官員到印度任職。 ——古燕《西方政治的穩定器》
材料2：1853年，英國東印度公司在職員運用方面采用了書面考試錄用的方法，不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官。
東印度公司是英國政府組織的獨占性貿易公司，成立于1600年，從18世紀初到19世紀中，成為英帝國主義在印度的代理人，由于東印度公司在印度享有特權，他的職員都撈取了大量財富，因此，達官貴人子弟和投機專營者趨之若鶩，公司職員中營私舞弊
通過英國文官制度確立及發展的進程，我們得出什么認識？
從19世紀初英國文官任用制度的初步確立到20世紀中期的撒切爾夫人改革，英國文官任用制度經歷了一系列進程。回顧英國文官任用制度的發展的整個歷程，我們不難發現，它有著自己鮮明的特點，漸進性的特點。英國文官任用制度從產生之日起，就伴隨著時代前進的步伐，在不斷地發展、變化著。不同的時期，都有某些過時的舊制度退出歷史舞臺，也有某些適應形勢需要的新制度產生出來。但這些變化都是徐緩漸進式的，這樣，舊制度在消失之前，總有一段逐步萎縮、蛻化期，新的文官任用制度在誕生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成長時期。這樣的制度變遷，相對平穩，避免了很多不必要的社會動蕩。
——范文超《英國文官任用制度變遷初探——以新制度經濟學為視角》
1.英國文官制度的發展：
經歷了一個由淺入深、由簡單到復雜、由低級到高級的不斷完善的過程；
2.制度的改革：
具有漸進性、長期性、艱巨性以及連續性，任何一個制度在形成過程中都有繼承、都有創新。
3.時代變遷是制度變動的主要原因，適當的制度創新可以化解社會矛盾，促進社會進步。
通過英國文官制度確立及發展的進程，我們得出什么認識？
二.西方文官制度出現的建立
二、西方文官制度的建立
（1）經濟因素：工業革命在英國最早開展和完成，工業革命推動了文官制度的建立。
（2）政治因素：經過17世紀資產階級革命，英國較早建立起民主制度。
（3）思想因素：啟蒙運動興起于英國，啟蒙思想傳播
（4）歷史傳統：書面考試在英國較早出現
（5）導火索：克里米亞戰爭暴露政府諸多問題，國人不滿
為什么近代文官制度最早在英國確立？
19世紀末-20世紀初，英國建立起文官的退休和晉升制度，不同等級的文官根據功績和資歷晉升；
其它資本主義國家也相繼建立文官制度。
二.西方文官制度出現的建立
（二）擴展:
1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度改革法案《美國文官法》（史稱《彭德爾頓法》），建立了美國的文官制度。
1946年，法國頒布統一公務員法，開始將文官管理納入法治化軌道。
1947年，日本通過《國家公務員法》，文官實行公開考試，擇優錄取，實行功績制等。
1949年，聯邦德國制定《德意志聯邦共和國基本法》，對帝國官制進行改革，1950年又頒布公務員法，形成比較完整的現代文官制度。
1.美國：1883年，通過《美國文官法》，建立了文官制度。
2.二戰后，法國、德國和日本等國的文官制度也最終建立起來。
由于西方各國政治、經濟、文化背景的不同，其文官考試制度也有各自的特點
美國側重專才，考試內容側重專業性和實用性。
德國文官考試則兼收并蓄英、美之長，注重通專結合，第一輪考試著重考基礎知識和基本素質，第二輪考試著重實際運用能力。
法國文官考試嚴格分等級，受行政系統的控制較大，與法國傳統上中央集權體制有關
—姚琦《略論西方主要國家文官考試制度》
西方文官制度的特點和影響
第三章
三、西方文官制度的特點和影響
（一）西方文官制度的共同特點
材料1：美國聯邦政府建立了主管文官考試與管理的新機構——文官制度委員會。
……美國文官任何官階將是一個沒有任何禁律的向任何人“開放”的文官結構。任何試圖在年齡、身份或其他方面限制文官被錄用或流動的行為，都將被視為是“不民主”的。
材料2：任何公務人員都沒有權利利用職權或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動。
材料3：文官只要沒有嚴重過錯，可任職到退休；文官可根據工作成績得到晉升或懲罰。
公開考試，擇優錄用
政治中立，服從領導
職務常任，論功晉升
【情景模擬】約翰是一名立志成為優秀高級文官的畢業大學生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建議嗎？為什么這么建議？
認真備考
阿諛奉承
公開支持A黨
不站隊不參與
咸魚混日子
勤奮努力
高級文官
公開考試
擇優錄用
政治中立
工作隱名
職務常任
論功晉升
兩官分途：政府官員分為政務官與事務官。政務官與內閣共進退；事務官（文官）負責具體事務，長期任職。文官有志進入政界，則必須辭去文官職務（常務次官為文官）。
新制
新特點
小故事：首相帕麥斯頓薦舉一個親信參加文官考試，結果落選。英國文官委員會依法辦事，不但拒絕了首相的“私下關照”，甚至不準其索取試卷回家查看。
三、西方文官制度的特點和影響
（二）西方文官制度的影響
英國文官制度的絕對專業化素養，使得政府能夠在最低的差錯和最高的效率的情況下運轉自如。這個制度足以讓采用不同制度的其他國家羨慕不已。
—［英］瑪格麗特 撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》
積極：（1）規范了西方國家政府行政部門事務官的選用和管理；
（2）實現了政治和管理的分離，有利于政府工作的穩定性和持續性；促進了國家治理水平的提高；
（3）促進資本主義經濟的發展和教育文化事業的進步；
（4）為世界其他各國文官制度的建立提供了借鑒。
消極：（1）容易滋生官僚習氣和僵化現象；
（2）文官人數增多，加大國家財政負擔；
（3）官員層次增加，影響政府工作效率。
現在各國的考試制度，差不多都是學英國的。窮流溯源，英國的考試制度，原來還是從我們中國學過去的。
—孫中山《五權憲法》
項目 西方文官制度 科舉制
產生時期
權力情況
思想來源
考試內容
相同點 資本主義經濟發展的產物
產生于近代民主社會
不受國王、內閣控制
受啟蒙思想影響
考試內容綜合多樣
封建小農經濟的產物
產生于封建專制社會
受國家最高統治者直接干預
受儒家思想影響
考試內容趨于單一
（1）公開公平競爭、擇優錄取；（2）國家重視，有嚴格法律保障；（3）利于國家發展、社會穩定
比較西方文官制度與中國的科舉制度
中國科舉制體現的“機會均等”原則為西方文官制度提供借鑒
中國科舉制考試內容 最初為綜合性考試，雖著重強調儒家經典著作，但也包括其他科目，如法律、教學和政治時事等。漸漸地，這些考試集中于文體和儒家正統觀念。
西方文官制度考試內容 分為必考科目和選考科目兩種：必考科目有作文、英語、現代或基礎經濟、普通科學、輔助文字等5門；選考科目有文學、歷史、哲學、經濟、法律、政治、數學和自然科學等11門，任選6門。
西方文官制度形成與發展之路帶來什么啟示？
1.重視人才培養，公平公正地選拔高素質人才
2.切實加強對公務員的監督考核，打造廉潔高效政府
3.堅定文化自信，傳承中華優秀傳統文化（如科舉制合理內核）
4.任何制度構建都不能一勞永逸，必須立足國情、善于學習、與時俱進，不斷革新完善
西方的文官制度
西方文官制度出現的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度
的特點和影響
制度演變：無專官→賜官制→個人贍徇制→政黨分肥制
演變趨勢：從忠于個人到忠于政黨；從貴族化漸趨平民化
歷史淵源：傳統選官制度存在弊端
經濟因素：工業革命（資本主義）發展的需要
外部借鑒：中國古代科舉制度的影響
社會因素：人們參政意愿的高漲
背景
英國率先建立：政務官和事務官；1870年最終確立
擴展：1883年，美國；二戰后，法國、德國、日本等
特點：公平考試擇優；政治中立；執行政務官政策；職務常任；憑功晉升
影響
積極性
局限性：影響政府工作效率；容易滋生官僚主義；增加國家財政負擔
規范了西方國家行政部門事務官的選用和管理，實行了政治和管理分離
有利于政府工作的穩定性和持續性，促進了國家治理水平的提高
課堂小結
習題檢測
第四章
1.18世紀，無論是英國還是歐洲大陸，社會上層和知識界都曾有人對中國的法律制度、科舉選拔制度等稱道不已，然而他們的贊賞之情，卻始終未能轉變為其本國的現實制度，根本原因在于( )
A.贊賞者沒有足夠實權和影響力
B.這些制度不適合歐洲變革需要
C.歐洲人對中國的認知模糊不清
D.中西文化本身具有巨大的差異
B
2.有學者指出，在西方多黨選舉制度下，由于不同政黨的存在，整個國家的政治人才被政黨切割成幾個部分，并隨政黨共進退。一黨獲勝，哪怕原來的政務官再有能力，也需統統大換血。這揭示出西方政黨政治( )
A.導致了政治人才的匱乏
B.實現了政治理念的多元化
C.影響了國家治理的質量
D.擴大了政治人才的空間
C
3.英國曾于1855年、1870年兩次頒布法令，規定由獨立于黨派之外的文官委員會主持文官考選，文官不得參與政治活動和盈利性經濟活動。1883年的《美國文官法》也規定：任何公務人員都沒有權力利用職權或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動。由此可知，當時英美文官制度改革的相同目的是( )
A.保證公共權力運行的穩定 B.完善歐美國家的政黨政治
C.杜絕官員權力濫用與腐敗 D.彰顯選拔公正與社會公平
A
4.據統計，英國從1855年頒布第一個樞密院令后的九個月里，被提名應試的文官候選人1078人，經過考試淘汰了309人。從1855到1869年的十四年中，從應試的候選人中共淘汰8169人。這( )
A.提高了文官隊伍的素質
B.杜絕了徇私舞弊的現象
C.導致政府政策不連續性
D.減少了國家財政的負擔
A
5.1968年6月，英國文官事務委員提出報告，認為今日英國文官制度基本上還是諾斯科特一屈威廉報告的產物，建議文官中的專家和管理人員都應當更加職業化，對專家來說是要在管理方面接受較多的訓練，并且有機會擔負更重要的職務和得到更廣泛的就職機會。該報告( )
A.主張將文官視作獨立行政力量
B.促使英國政府減少干預公共事務
C.重視根據能力和政績提拔官員
D.反映二戰后英國社會變化的需要
D
6.英國是世界上最早實行文官制度的國家之一。19世紀30年代，英國政府對文官制度進行了重大改革，于1855年制訂了一套行使至今的制度。近代英國文官制度建立的主要原因是( )
A.傳統選官制度的弊端
B.英國政府的推動
C.工業革命的影響
D.中國科舉制的影響
C
7.文官為終身職業，任期有法律保障，故在資本主義國家發生政府危機之時，或在內閣換班和總統換馬之際，他們能夠使政府公務照常進行，持續有序地治理社會，因而成為“從不更迭的幕后政府”。這說明西方文官制度( )
A.杜絕了專制局面的出現
B.確保了文官隊伍的優良素質
C.消除了官員的腐敗現象
D.保證了資產階級統治連貫性
D
8.1805年，英國財政部首先設立了一個常務次官（地位相當于副大臣），主持日常事務，不參加政黨活動，不隨內閣的更迭而替換。1830年，常務次官的職位在大部分部門相繼設立。從此，官吏出現了“政務官”和“事務官”的區分。“兩官分途”( )
A.標志著英國文官制度的確立
B.實行公開競爭考試制度
C.有利于政務工作的穩定性
D.旨在根除政府腐敗問題
C
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